5.1 DÉANTAR FORÁIL SA DLÍ ...
"It is a remarkable feature of the health service in Ireland that such vast sums of money are expended on a system, the statutory basis for which is so confused and haphazard and where practice seems so dislocated from theory." - Senior Counsel advice to the South Eastern Health Board in 2002
"Indeed, it may be considered that absence of challenge to any such unlawful practices arose, to a large extent, because of the physical and or mental vulnerability of the people concerned." - Travers Report, para. 3.43
"Under the Health Acts (in particular, Section 52 of the Health Act, 1970) health boards are obliged to make in-patient services available to everyone who lives in Ireland. [...] the Department of Health and Children take the view that the legislation does not confer a legally enforceable right on any person. This argument was first advanced in response to the Ombudsman's report and has since been restated in the 2001 Health Strategy. The argument is that the Health Acts distinguish between eligibility for services and entitlement to them and that being eligible does not mean that a person has an entitlement. The Ombudsman dismissed this argument....The writer strongly agrees with the Ombudsman. In practice, it seems to be accepted by the Department and the health boards that people have an entitlement to avail of in-patient services in public hospitals but not in long stay care places". - Older People in Long-Stay Care, Human Rights Commission, (November 2002)
"The decision as to the services which ought to be provided [under out-patient services] in any particular case is an administrative one. However, the decision as to the services to be provided must not be capricious or arbitrary. Further, the decision as to the appropriate out-patient services must not be such that it could not reasonably have been arrived at within the sense of the term 'reasonable' as defined in The State (Keegan) V Stardust Victims Compensation Tribunal ...". - Finnegan P. in C.K. v Northern Area Health Board [2002] 2 I.R. 545
"The Treatment Benefit Scheme is a scheme run by the Department of Social and Family Affairs (DSFA) that provides dental, optical and aural services to qualified people. [...]
Medical card holders are legally entitled to more extensive dental, ophthalmic and aural services from the Health Service Executive (HSE) but, in practice, the availability of these services varies from area to area." - Department of Social Protection's information leaflet on Dental Benefits
"The Department is not aware of any country in the world where health and personal social services are provided without some form of prioritisation which reflects the reality of resource limitations. It is not credible to suggest that the Oireachtas, when it enacted the 1970 Health Act, intended and expected all services to be provided immediately once a clinical/social need for them had been established. The reality is that access to health services has always been determined by a combination of clinical and other professional judgments within an overall resource availability envelope. " - Department of Health and Children Submission to Ombudsman (23 August 2010)
Tá meascán mearaí agus éiginnteacht ina sainmharcanna de pháirtíocht na seirbhíse sláinte i gcúram fadchónaithe a sholáthar do dhaoine scothaosta. Ní léiriú ar staid an dlí sa réimse seo atá sa mheascán mearaí agus san éiginnteacht seo. Tarlaíonn sé toisc nach réitíonn an méid atá ag tarlú i gcleachtadh, ar thaobh na n-iarbhord sláinte agus anois an FSS, leis an méid dá ndéantar foráil sa dlí. Go deimhin, is í an phríomhchúis atá leis an tuarascáil seo ná gur cosúil ón dlí go bhfuil ceanglas ar an Stát cúram i dteach altranais a chur ar fáil do dhaoine scothaosta, ach go bhfuil an Stát ag feidhmiú amhail is nach raibh ceanglas ar bith den chineál seo i gceist. Tá cumas dochreidte léirithe ag na gníomhaireachtaí Stáit atá i gceist léirmhíniú casta a chur i bhfeidhm ar fhorálacha dlí gur dóichí i bhfad go gciallaíonn siad an rud díreach atá ráite - agus gan tada leis ná uaidh. Is léir go bhfuil na gníomhaireachtaí Stáit tar éis an léirmhíniú casta a roghnú in áit an léirmhíniú simplí, os rud é go bhfuil an cur chuige simplí níos daoire.
Tá na forálacha dlí ábhartha leagtha síos sa chaibidil seo agus déantar measúnú inti ar a n-impleachtaí maidir le soláthar seirbhíse. Sa chaibidil seo leagtar síos an léirmhíniú ar na forálacha seo ar cosúil an Roinn agus FSS a bheith ag tabhairt tús áite dóibh, agus déantar anailís inti ar an léirmhíniú seo trí thagairt, i measc nithe eile, do bhreithiúnais chúirte a bhaineann le forálacha comhchosúla an Achta Sláinte 1970.
Is é an reachtaíocht is ábhartha ná an tAcht Sláinte 1970; tá leasú déanta air seo go minic ón uair a achtaíodh é agus ar an drochuair níl aon leagan comhdhlúite ar fáil. I nDeireadh Fómhair 2009 cuireadh tús le príomhfhorálacha an Achta fán Scéim um Thacaíocht Tithe Banaltrais (STTB) 2009 agus déantar leasú breise ar Acht 1970 leo sin. Beidh le feiceáil, áfach, cén suntas iomlán a bheidh ag na hathruithe a thagann ón Acht fán Scéim um Thacaíocht Tithe Banaltrais, agus féachtar ar na hathruithe seo i gCaibidil 7. Ar aon chuma, ní raibh na hathruithe ón Acht fán Scéim um Thacaíocht Tithe Banaltrais infheidhme don chuid is mó den tréimhse atá faoi athbhreithniú.
Tá an Roinn, atá freagrach as dréachtú na reachtaíochta, ag cur an dearcadh chun cinn go bhfuil Acht Sláinte 1970 chomh míshoiléir agus go bhfuil amhras suntasach ann maidir leis an méid a chaithfear a chur ar fáil de réir an dlí. (Nóta 1) Tugann an anailís atá leagtha amach thíos le tuiscint, chomh fada is a bhaineann sé le seirbhísí d’othair chónaithe ar aon chuma, nach bhfuil amhras ar bhith ann maidir leis an méid a ndéantar foráil dó san Acht Sláinte 1970.
Cruthaíonn an tAcht Sláinte 1970 dhá leibhéal incháilitheachta do na seirbhísí sláinte: incháilitheacht iomlán (an “cárta leighis”) agus incháilitheacht theoranta. Tá daoine ag a bhfuil incháilitheacht iomlán clúdaithe i gcomhair réimse níos leithne seirbhísí ná daoine ag a bhfuil incháilitheacht theoranta. Go hachomair, clúdaíonn incháilitheacht iomlán duine i gcomhair seirbhísí dhochtúir ginearálta, cógas ordaithe agus seirbhísí ospidéil d’othair chónaithe agus d’othair sheachtracha i measc nithe eile; agus iad seo ar fad le bheith curtha ar fáil saor in aisce ag an mbord sláinte (an FSS anois). [Ón 1 Deireadh Fómhair 2010 beidh táille 50c i bhfeidhm i leith gach earra cógais a fhodháiltear do shealbhóirí cárta leighis. Tá teorainn €10 in aghaidh na míosa ar an muirear iomlán in aghaidh an teaghlaigh.] I gcás dhaoine ag a bhfuil incháilitheacht teoranta, níl siad clúdaithe do sheirbhísí dhochtúir ginearálta ná i gcomhair cógais ordaithe (ach is féidir leo sochar a bhaint as scéim aisíocaíochta sa chás go dtéann caiteachas ar dhrugaí ordaithe thar theorainn socraithe); tá siad i dteideal seirbhísí ospidéil d’othair chónaithe agus d’othair sheachtracha a bheith curtha ar fáil dóibh ach níl na seirbhísí ospidéil seo saor in aisce.(Nóta 2)
Clúdaíonn incháilitheacht iomlán, mar a shainítear é in alt 45 den Acht Sláinte 1970, daoine a bhfuil gnáthchónaí orthu sa Stát agus a bhfuil an méid seo a leanas fíor fúthu i dtuairim an bhoird sláinte (FSS), tar éis mheasúnú ar acmhainní "gan chruatan míchuí seirbhísí liachleachtóra ghinearálta agus seirbhísí máinliachta a shocrú dóibh féin agus dá gcleithiúnaithe".
In 2001, tugadh incháilitheacht iomlán do gach duine a bhí 70 bliain d’aois nó os a chionn, is cuma cén acmhainn a bhí acu. Tháinig méadú suntasach ar an líon daoine a bhí clúdaithe ag an gcárta leighis de bharr sin. Aisghaireadh an teidlíocht uathoibríoch seo do chárta leighis le héifeacht ó 2009; ina háit, agus tar éis go leor conspóide poiblí, tugadh isteach tástáil ioncaim reachtúil ar leith do dhaoine atá 70 bliana d’aois nó os a chionn. Faoi láthair tá clúdach cárta leighis ag thart ar 33% den phobal.
I gcomhthéacs an imscrúdaithe seo, is í an phríomhchatagóir seirbhíse atá faoi chaibidil ná seirbhísí d’othair chónaithe. Roimh an Acht Sláinte (Leasú) 2005, bhí sé de cheart ag sealbhóirí cárta leighis seirbhísí d’othair chónaithe a fháil saor ó mhuirir. Ó 2005 i leith, tá sealbhóirí cártaí leighis dlite do mhuirear tar éis 30 de sheirbhísí d’othair chónaithe. Bhí daoine ag a bhfuil incháilitheacht theoranta (go praiticiúil, gach duine nach bhfuil cárta leighis acu) dlite do mhuirir d’othair chónaithe tar éis 30 lá i gcónaí.
Tá an sainmhíniú seo a leanas ar sheirbhísí d’othair chónaithe tugtha in Alt 51 den Acht Sláinte 1970:
"ciallaíonn 'seirbhísí d'othair chónaithe seirbhísí forais a sholáthraítear do dhaoine le linn dóibh a bheith á gcothabháil in ospidéal, i dteaghlach eadarshláinte nó i dteaghlach do dhaoine ar a bhfuil míchumas coirp nó meabhrach nó i gcóiríocht atá coimhdeach leis an gcéanna".
Tá sé cruthaithe go soiléir go bhfuil an cineál cúraim a chuirtear ar fáil i dteach altranais go hiondúil taobh istigh den shainmhíniú ar “seirbhísí d’othair chónaithe". Soiléiríodh an méid seo i mbreithiúnas ón gCúirt Uachtarach i 1076 in Re Maud McInerney [Coimircí Cúirte]. Ba bhean aosta, Coimircí Cúirte, a raibh cúram á dhéanamh di ag Bord Sláinte an Oirthir i dTeach Altranais Naomh Bríde, Cnoc Slinne, Co. Bhaile Átha Cliath. Bhí an Bord Sláinte ag gearradh muirear ar an Uasal McInerney dá cúram ar an mbunús gur cúnamh institiúideach a bhí sa tseirbhís a bhí á cur ar fáil. Chinn an Chúirt Uachtarach, áfach, gur seirbhísí d’othair chónaithe a bhí sa tseirbhís a bhí á soláthar don Uasal McInerney (seachas cúnamh institiúideach), agus, os rud é go raibh cárta leighis aici, nach raibh an bord sláinte i dteideal muirear a ghearradh uirthi faoin dlí. Thug an Chúirt faoi deara go raibh an tUasal McInerney ag fáil "the nursing care requisite for a patient of her age and state of health in a geriatric institution agus go raibh "regimen of treatment ... involves nursing ... supervision, activation and other para-medical services, which are given in an institutional setting. In other words, what she is getting is 'in-patient services', which she requires because she is a geriatric patient." (Nóta 3)
Tá sé suimiúil a thabhairt faoi deara gurb í Oifig na gCoimircithe Cúirte, seachas an duine scothaosta féin ná a teaghlach, a thionscain an caingean cúirte chun cearta an duine scothaosta a bhí i gceist a chosaint agus a fhíorú. Tugann sé seo le tuiscint go bhfuil drogall nó bhféidir neamhábaltacht ann ar thaobh na ngnáthdhaoine a gceart dlíthiúil chun cúram i dteach altranais a thástáil - dearcadh a léirítear i dTuarascáil Travers freisin (féach thall).
Bheifí ag súil go bhfágfadh breithiúnas McInerney nach ngearrfaí muirear ar shealbhóirí cárta leighis ag fáil cúraim i dteach altranais poiblí as sin amach; nó, mar mhalairt air sin, go n-athrófaí an dlí chun údarú a thabhairt do ghearradh muirear i gcás sealbhóirí cárta leighis ag fáil cúraim i dteach altranais. Ar feadh 28 bliain ina dhiaidh sin, áfach, lean boird sláinte ar aghaidh ag gearradh muirir ar chúram i dtithe altranais i gcás sealbhóirí cártaí leighis. Ba chleachtas neamhdhleathach a bhí anseo, a tharla mórchonspóid mar gheall air nuair a tarraingíodh aird air in 2004 agus a bhí scéim reachtúil (an Scéim Aisíoca Sláinte) ina toradh air chun aisíoc a dhéanamh dóibh siúd ar a ngearradh muirear neamhdhleathach. (Nóta 4) Cuireadh go mór le forleithne an mhuirearaithe neamhdhleathaigh seo toisc gur síneadh an cárta leighis in 2001 chun gach duine a bhí 70 bliain d’aois nó os a chionn a chlúdach, is cuma cén acmhainní a bhí acu. Go gairid ina dhiaidh sin, rinneadh leasú ar an Acht Sláinte, 1970 chun go bhféadfaí muirear a ghearradh ar shealbhóirí cárta leighis tar éis 30 lá de sheirbhísí d’othair chónaithe. Ciallaíonn sé sin, go bunúsach, gur féidir muirear a ghearradh anois ar gach othar fadchónaitheach, a bhfuil cárta leighis acu nó nach bhfuil, i gcomhair na seirbhíse á cur ar fáil.
Is é an príomhrud atá faoi chaibidil san imscrúdú seo, áfach, ná an raibh/an bhfuil oibleagáid ar na boird sláinte (FSS) cúram i dteach altranais a chur ar fáil do dhaoine scothaosta; seachas an raibh boird sláinte (FSS) i dteideal táille a ghearradh ar chúram i dteach altranais do dhaoine scothaosta.
Nótaí
(Nóta 1) "The issue of eligibility is something of a patchwork. One is dealing with limited eligibility for certain services and full eligibility for other services. Certain sections of the Health Act 1970 state that some services may be made available while others indicate that they shall be made available. The question is what does the word “shall” mean in that context? Does it provide an entitlement or does it simply grant eligibility? Does access, therefore, depend on resources being made available? The issue of eligibility is extremely complex and the Department was aware of that. It was seeking clarity."
An tUasal Dermot Smyth, an Roinn Sláinte agus Leanaí, ag labhairt ag an gComhchoiste um Shláinte & Leanaí, (4 Bealtaine 2005).
(Nóta 2) Bhí catagóirí áirithe daoine eisiata ó incháilitheacht iomlán agus ó incháilitheacht theoranta san Acht Sláinte 1970, mar a achtaíodh ar dtús é; ní raibh aon cheart ag daoine eisiata, mar shampla, seirbhísí ospidéil a bheith curtha ar fáil dóibh ag an mbord sláinte. Thar na blianta, agus go háirithe i 1979, laghdaíodh an líon daoine a bhí eisiata de bharr athruithe a rinneadh de réir a chéile ar an reachtaíocht, agus ar deireadh rinneadh foráil san Acht Sláinte (Leasú) 1991 inar luadh an méid seo a leanas “(a)ny person ordinarily resident in the State who is without full eligibility shall, subject to section 52 (3), have limited eligibility ...".
(Nóta 3) [1976 - 1977] ILRM 229
(Nóta 4) Thuairiscigh an Irish Times an 26 Aibreán 2010 go raibh 21,150 tairiscint aisíocaíochta, ar bhfiú €431 milliún san iomlán iad, déanta as 35,000 iarratas faoin Scéim Aisíoca Sláinte. De réir na tuarascála seo, tá sé sin cothrom le híocaíochtaí de díreach os cionn €20,000 ar an meán.
5.2 DÉANTAR FORÁIL SA DLÍ ...OIBLEAGÁID DHLÍTHIÚIL CHUN SOLÁTHAR A DHÉANAMH?
Is cosúil, mar sin, go gcuireann an dlí oibleagáid shoiléir ar FSS seirbhísí d’othair chónaithe a chur ar fáil do gach duine a bhfuil gnáthchónaí orthu in Éirinn. Deir Alt 52(1) den Acht Sláinte 1970 go soiléir agus i bhfocail gan athbhrí
"cuirfidh bord sláinte seirbhísí d'othair chónaithe ar fáil do dhaoine ag a bhfuil lán-cháilíocht agus do dhaoine ag a bhfuil cáilíocht theoranta". Is fiú a thabhairt faoi deara gur foráil shainordaitheach gan choinníoll atá sa méid seo.
Ag fágáil ábharthacht an Achta fán STTB 2009 ar leataobh go fóill, tá sé soiléir ón mbreithiúnas in McInerney i 1976 gur seirbhís atá i gcúram i dteach altranais a thagann faoi chuimsiú chatagóir níos leithne seirbhísí d’othair chónaithe, agus dá réir sin, tá feidhm ag alt 52(1) den Acht Sláinte 1970. Is cosúil, mar sin, go bhfuil oibleagáid ar bhoird sláinte agus FSS anois cúram i dteach altranais a chur ar fáil do gach duine ar a bhfuil gnáthchónaí sa Stát a bhfuil seirbhís den chineál sin de dhíth orthu. Chuir Kevin Murphy, a bhí ina Ombudsman ag an am, seasamh fadtéarmach Oifig an Ombudsman maidir leis seo in iúl go mionsonrach i gcur i láthair do Chomhchoiste an Oireachtais maidir le Sláinte agus Leanaí an 21 Meitheamh 2001:
"There is one issue raised in the [Ombudsman's Nursing Home Subventions] report, in relation to legal entitlement under the Health Acts, which is still outstanding and the subject of ongoing complaint to me. So far this year, complaints about health matters have increased by over 100% relative to the same period last year. These complaints in the main relate to the question of whether people with medical cards are entitled to the provision of long stay care.
The legal position in relation to hospital in-patient services is relatively straightforward. Everybody resident in the State has an entitlement to be provided with in-patient services, where necessary, by the relevant health board. The service may be provided directly by the health board in one of its own hospitals, or in another publicly funded hospital (e.g. the so-called "voluntary" hospitals), or by way of a contracting out arrangement between the health board and a private institution. [...] Where the patient is covered by a medical card then the service is free of charge.
The definition of "in-patient services" as provided at Section 51 of the Health Act, 1970, means institutional services provided for people while maintained in a hospital, convalescent home or home for persons suffering from mental or physical disability or in accommodation ancillary thereto. As well as covering acute hospital stays, the term self-evidently includes wider categories of service such as the long-stay care of elderly or disabled people. [...] I consider that any elderly person who needs long-stay nursing home type care - which typically includes nursing care, supervision, assistance with daily activities such as feeding and dressing and which may also include services such as physiotherapy or occupational therapy - is entitled to have this service provided by the relevant health board as an aspect of in-patient services.
The Department of Health and Children disputes the view that the Health Acts confer a legally enforceable entitlement to hospital in-patient services. It is the view of the Department that the law is unclear as to whether people have a statutory right to be provided with nursing home type care by a health board.[...] I do not accept that there is any doubt as to the obligation on health boards to provide in-patient services for eligible people. This is clearly established by Section 52(1) of the Health Act 1970." (emphasis in bold added)
Tá an Roinn tar éis a seasamh maidir leis seo a chur in iúl go minic ón mbliain 2000 i leith; mar shampla, rinne sí amhlaidh i bPáipéar Cúlra in Eanáir 2004 (a foilsíodh mar aguisín do Thuarascáil Travers), dar teideal “Long Stay Charges in Health Board Institutions” a réitíodh chun seoladh chuig an Ard-Aighne i gcomhthéacs iarratais ar chomhairle dlí
"The Department has long held the view that the Health Act 1970 (as amended) distinguishes between 'eligibility' and 'entitlement' (although the two terms are often used interchangeably). To be eligible means that a person qualifies to avail of services, either without charge (full eligibility) or subject to prescribed charges (limited eligibility). Section 52 of the 1970 Act requires health boards to 'make available' in-patient services for persons with full eligibility and persons with limited eligibility; however the manner and extent to which in-patient services are to be made available and the nature and extent of the in-patient services to be provided are not specified. The nature of the obligation imposed on health boards to make available in-patient services is not such as to confer an entitlement on an individual insofar as this may be taken to mean a legally enforceable right capable of being enforced by mandatory order."
Cuireann an Roinn an-bhéim ar an dearcadh atá leagtha amach thuas a bheith aici le fada. Cé nach raibh ar chumas na hOifige seo an beart sin a thástáil leis an Roinn - os rud é nach bhfuil sí tar éis comhoibriú le seoladh an imscrúdaithe seo - tá an chosúlacht ar an scéal nach dtéann an dearcadh seo níos faide siar ná an bhliain 2000 agus gur forbraíodh é i gcomhthéacs fhreagra na Roinne ar dhréacht den tuarascáil Nursing Home Subventions ón Ombudsman. Is cinnte go raibh an chuma air an scéal, i mionphléanna a bhí ag Oifig an Ombudsman le hoifigigh shinsearacha de chuid na Roinne a tharla i dtús na 1990í, gur glacadh leis an dearcadh go raibh ceanglas reachtúil ar na boird sláinte seirbhísí d’othair chónaithe a chur ar fáil (5). Tráth chomh déanach le 1999, nuair a bhí an cheist ar leith seo á plé sa Dáil, bhí an chuma ar an scéal gur ghlac Aire na linne leis go raibh "statutory obligation to provide (in-patient services) subject to charges where relevant" ar na boird sláinte i leith sealbhóirí cárta leighis (an chatagóir lenar bhain an cheist seo); de réir an Aire, áfach, bhí an oibleagáid seo faoi choinníoll an riachtanais aird a thabhairt ar infhaighteacht acmhainní agus go mbeadh gá le tosaíochtaí a leagan síos agus go bhféadfadh sé go mbeadh "waiting periods for services".. Is fiú a thabhairt faoi deara nach ndearna an tAire i 1999 aon tagairt d’idirdhealú idir “incháilitheacht” agus “teidlíocht” ná don dearcadh atá ag an Roinn le fada nach dtugtar teidlíocht do sheirbhísí de réir an Achta Sláinte 1970. (Nóta 6)
Is léir nach bhfuil aon bhunús leis an argóint go bhfuil an ceart chun seirbhísí d’othair chónaithe faoi choinníoll an riachtanais aird a thabhairt ar infhaighteacht acmhainní. Ba é seo an argóint a chuir an tAire Sláinte agus Leanaí chun cinn, sa chás atá luaite thuas, nuair a thagair sé d’alt 2 den Acht Sláinte (Leasú) (Uimh. 3) 1996. Déileáladh leis an ábhar seo san Ard-Chúirt in 2002 i gcás (O’Brien v Bord Sláinte an Limistéir Thiar Theas), inar fiosraíodh ceart bhean a bhí ag iompar clainne, faoi alt 62 den Acht Sláinte 1970, seirbhísí máithreachais agus cnáimhseachais a bheith curtha ar fáil di ag a bord sláinte. D’ardaigh an cás an cheist an raibh an ceart seirbhísí do shaolú baile a bheith curtha ar fáil di cuimsithe sa mhéid sin. Mar chuid den chás, bhí ar an Ard-Chúirt breithiúnas a thabhairt an bhféadfadh an bord sláinte impleachtaí costais, nó infhaighteacht acmhainní a thabhairt mar choinníoll maidir lena oibleagáidí faoi alt 62. Mar a tharla sé, bhreithnigh Ó Caoimh J. nach raibh coinníoll den chineál sin i gceist, ag rá dó
"... I accept, that if a clear statutory obligation exists, economic considerations cannot override the requirement of the section and I am satisfied that s.2 of the Health (Amendment) (No. 3) Act 1996 cannot be construed as overriding any clear statutory obligation to provide a specific service." (Nóta 7)
Nótaí
(Nóta 5) "At the outset, Ms. X [of the Department] accepted that the problems [e.g failure of health boards to provide sufficient public nursing home places] we had identified in November 1991 continue to arise. She acknowledged that it was the case that nursing home services (or long-stay care) did constitute an in-patient service as defined at Section 51 of the Health Act, 1970 and that people did have a statutory right to have this service provided by their Health Board. [...]
Ms. X commented that whereas eligibility for services was extended to everybody (in 1979), no change was made in the definition of in-patient services. At the time, she suspects, the Department did not understand the full implications of this change and that it meant that everybody would have an entitlement to in-patient services. The Department has only slowly come to realise that health boards are now legally obliged to provide long-stay care for the elderly as part of in-patient entitlement." - Agallamh le hOifigigh de chuid na Roinne Sláinte - Nóta Chásoibrí an Ombudsman (17 Nollaig 1992)
(Nóta 6) "[...] Under sections 52 (1) and 53 (1) of the Health Act, 1970, there is a statutory obligation to provide, subject to charges where relevant, in-patient services to persons who have full eligibility. [...] However this obligation is qualified by section 2(1)(a) of the Health (Amendment) (No. 3) Act, 1996 which states:
2.–(1) A health board, in performing the functions conferred on it by or under this Act or any other enactment, shall have regard to–
(a)the resources wherever originating, that are available to the board for the purpose of such performance and the need to secure the most beneficial, effective and efficient use of such resources.
In a situation of finite resources it may not be always possible for a health board to meet all demand for its services immediately – hence a need for identification of priorities and assessment procedures which can result in waiting periods for services." - PQ 4798/99 (23 Feabhra 1999)
Tagraítear sa fhreagra do sheirbhísí d’othair chónaithe a sholáthar do shealbhóirí cárta leighis a bheith faoi réir muirir; ag an bpointe sin cuireadh teorainn ar leith ar an rogha maidir le muirir a ghearradh ar othair chónaithe trí bhíthin alt 53 den Acht Sláinte 1970, a d’fhág nach bhféadfaí iad a ghearradh ach amháin orthu siúd ag a bhfuil incháilitheacht theoranta.
(Nóta 7) O’Brien v Bord Sláinte an Limistéir Thiar Theas - Neamhthuairiscithe, An Ard-Chúirt, (5 Meán Fómhair 2002). Cé gur cosúil gur ráiteas obiter atá anseo, agus nach fasach atá i gceist leis, is léiriú úsáideach atá ann mar sin féin ar thuairim na mbreithiúna maidir leis an gceist.
Deir an Roinn Sláinte agus Leanaí agus FSS, ina n-aighneachtaí chuig an Ombudsman, nár phlé an Chúirt Uachtarach le “aon cheist acmhainní” agus í ag plé leis an gcás seo ar achomharc. Go deimhin, roghnaigh an Chúirt Uachtarach gan an cheist acmhainní a phlé ar an bhforas nár ghá é seo a dhéanamh os rud é gur díbheadh an t-achomharc ar fhorais eile.
5.3 DÉANTAR FORÁIL SA DLÍ ...ANAILÍS MOLTA AR FHORÁLACHA AN ACHTA SLÁINTE 1970...
Is féidir forálacha seirbhíse sláinte an Achta Sláinte 1970 a fhorléiriú ar bhealach réasúnta soiléir. Seo mar a leanas forléiriú léargais molta ar na forálacha seo. Cé nach bhfuil sé críochnaitheach, tacaíonn sé leis an dearcadh nach bhfuil gá leis an léamh casta a mholann an Roinn agus nach bhfuil sé inchreidte. Ar mhaithe le soiléireacht, tá an anailís seo bunaithe ar an Acht mar a achtaíodh é in 1970, roimh leasuithe a rinneadh ina dhiaidh sin (ina ndearnadh foráil i gcomhair muirear i gcásanna áirithe nach raibh aon mhuirear ceadaithe iontu i dtosach báire). Déantar é seo ar an mbunús nach bhfuil leasuithe ina dhiaidh sin tar éis scéim bhunúsach an Achta i dtéarmaí ginearálta a athrú.
Is í Cuid IV d’Acht 1970, ina bpléitear le Seirbhísí Sláinte, an Chuid a bhaineann go díreach leis an bpobal; leagtar síos an réimse seirbhísí atá le cur ar fáil inti agus aithnítear na daoine ar cheart iad a chur ar fáil dóibh, agus na téarmaí ar a gcuirfear na seirbhísí ar fáil. Tá sé chaibidil i gCuid IV (faoi na teidil Cáilitheacht, Seirbhísí Ospidéil d’Othair Chónaithe agus d’Othair Sheachtracha, Seirbhísí Liachta Ginearálta, Seirbhísí do Mháithreacha agus do Leanaí, Seirbhísí Eile agus Forálacha Ilghnéitheacha i dtaobh Seirbhísí). Is í scéim fhoriomlán Chuid IV ná go n-aithníonn Caibidil I (Incháilitheacht), i dtéarmaí ginearálta, na catagóirí daoine dá gcuirfear seirbhísí ar fáil; aithníonn na caibidil eile, den chuid is mó, na seirbhísí ar leith a bheidh le cur ar fáil, cé acu catagóirí lena mbeidh siad le cur ar fáil agus ar cén cineál téarmaí (saor in aisce nó gur féidir muirear a ghearradh). Tá líon beag seirbhísí ann freisin atá le cur fáil go huilíoch agus gan táille.
Caibidil I de Chuid IV - Tá dhá chatagóir ar leith duine aitheanta anseo, a thagann taobh istigh de raon Acht 1970; iad siúd ag a bhfuil incháilitheacht iomlán (cárta leighis) agus iad siúd ag a bhfuil incháilitheacht theoranta. Seachas líon beag seirbhísí atá le cur ar fáil go huilíoch, tá seirbhísí faoi Chuid IV dírithe ar an dá chatagóir seo. Nuair a achtaíodh i dtosach é, agus ar feadh blianta fada ina dhiaidh sin, bhí an tríú catagóir daoine ann (gan teidlíocht iomlán ná teoranta) a d’fhan den chuid is mó taobh amuigh de raon an Achta. Bhí cead ag boird sláinte seirbhísí áirithe a chur ar fáil don chatagóir eisithe seo, ach má rinne siad amhlaidh, bhí sé seo faoi dhiscréid an bhoird ar leith agus bhí táille i gceist leo. (Nóta 8) Is pointe tábhachtach é seo a léiríonn, cé nach raibh aon oibleagáidí ar bhoird sláinte i leith na gcatagóirí eisiata seo go ginearálta, go raibh oibleagáidí orthu i leith an dá chatagóir eile.
Tar éis na catagóirí daoine taobh istigh dá raon a aithint, leantar ar aghaidh i gCuid IV den Acht ar bhunús caibidil ar chaibidil chun na seirbhísí ar leith a phlé (níl an cur síos seo a leanas orthu ach i bhfoirm achomair amháin):
Caibidil II - Baineann sí seo le seirbhísí ospidéil d’othair chónaithe agus d’othair sheachtracha. Déantar foráil don mhéid seo a leanas inti “cuirfidh bord sláinte seirbhísí d'othair chónaithe ar fáil do dhaoine ag a bhfuil lán-cháilíocht agus do dhaoine ag a bhfuil cáilíocht theoranta” (alt 52); foráiltear ann freisin gur féidir le rialachán ón Aire muirir do sheirbhísí d’othair chónaithe a ordú ach nach mbeidh sé i gceist i gcás daoine ag a bhfuil incháilíocht iomlán (alt 53) acu; agus déantar foráil ann gur féidir le bord sláinte seirbhísí d’othair chónaithe a chur ar fáil do dhuine nach bhfuil incháilitheacht iomlán ná theoranta aige ná aici, ach go mbeidh sé seo faoi réir muirear éigeantach (alt 55). I gcás seirbhísí d’othair sheachtracha, tugtar sainmhíniú ar an téarma agus foráiltear don mhéid seo a leanas inti: “cuirfidh bord sláinte seirbhísí d'othair sheachtracha ar fáil, gan táille, do dhaoine ag a bhfuil lán-cháilíocht agus do dhaoine ag a bhfuil cáilíocht theoranta”.
Caibidil III - Baineann sé seo le seirbhísí liachta ginearálta. Déantar foráil inti go gcuirfidh bord sláinte "seirbhís liachta agus máinliachta lia-chleachtóra ghinearálta ar fáil in aisce do dhaoine ag a bhfuil lán-cháilíocht". (alt 58); go ndéanfaidh bord sláinte "comhshocraíochtaí le haghaidh druganna, íocanna agus fearais liachta nó máinliachta a sholáthar in aisce do dhaoine ag a bhfuil lán-cháilíocht" agus i gcomhair scéim fóirdheontais i dtreo na gcostas céanna i gcás daoine ag a bhfuil incháilitheacht theoranta (alt 59); maidir le haltranas baile, déantar foráil inti freisin go “soláthróidh bord sláinte in aisce, maidir le daoine ag a bhfuil lán-cháilíocht agus maidir le cibé earnála eile daoine agus chun cibé críocha a shonróidh an tAire, seirbhís altranais ...” (alt 60); déantar foráil inti go bhféadfaidh bord sláinte seirbhís cúntóra baile a chur ar fáil chun cabhrú le duine breoite nó easlán nó le bean atá ag fáil seirbhísí máithreachais nó nach mbeadh ábalta cónaí ag a baile gan an chabhair sin agus féadfaidh seirbhís den chineál sin a bheith ar mhuirear nó saor in aisce ag discréid an bhoird sláinte (alt 61).
Caibidil IV - Baineann sé seo le seirbhísí do mháithreacha agus do leanaí. Déantar foráil inti go gcuirfidh bord sláinte seirbhísí leighis agus cnáimhseachais do mháithreacha ag a bhfuil incháilitheacht iomlán nó theoranta “ar fáil in aisce” (alt 62); go gcuirfidh bord sláinte cúram leighis “ar fáil in aisce” do naíonáin ar bhain a máithreacha leas as seirbhísí faoi alt 62, is é sin, iad siúd ag a bhfuil incháilitheacht iomlán nó theoranta (alt 63); go gcuirfidh bord sláinte scrúdú sláinte agus seirbhís cóireála leighis “ar fáil in aisce” do leanaí faoi bhun sé bliana d’aois agus do leanaí a fhreastalaíonn ar scoil náisiúnta agus níl na seirbhísí sin teoranta do leanaí a bhfuil incháilitheacht iomlán nó theoranta ag a dtuismitheoirí (alt 66)
Caibidil V - Baineann sé seo le seirbhísí eile. Déantar foráil inti go "[g]Cuirfidh bord sláinte cóireáil déadliachta, súil-liachta agus cluasliachta agus fearais déadliachta, súil-liachta agus cluasliachta ar fáil do dhaoine ag a bhfuil lán-cháilíocht agus do dhaoine ag a bhfuil cáilíochta theoranta";is féidir le rialachán ón Aire muirir do sheirbhísí d’othair chónaithe a ordú ach nach mbeidh sé i gceist i gcás daoine ag a bhfuil incháilitheacht iomlán (alt 67); “cuirfidh bord sláinte seirbhís ar fáil chun daoine míchumasaithe a oiliúint i gcóir fostaíochta” agus tá sé seo i gceist is cuma cén stádas incháilitheachta atá ag an duine (alt 68); “déanfaidh bord sláinte socrú chun liúntais chothabhála a íoc le daoine míchumasaithe os cionn sé bliana déag d’aois” (alt 69).
Caibidil VI - Baineann sé seo le forálacha ilghnéitheacha i dtaobh seirbhísí. Ní aon ní i gCaibidil VI atá ábhartha don anailís reatha seo.
Ón achoimre seo ar Chuid IV den Acht Sláinte 1970 tá sé soiléir go ndéantar foráil san Acht i gcomhair:
- seirbhísí sainithe ar leith nach mór a sholáthar agus seirbhísí eile a d’fhéadfaí a sholáthar;
- catagóirí daoine nach mór seirbhísí ar leith a chur ar fáil dóibh, agus i gcásanna áirithe catagóir daoine a d’fhéadfaí seirbhís ar leith a chur ar fáil dóibh;
- muirir éigeantacha a ghearradh i gcás seirbhísí ar leith arna gcur ar fáil do chatagóirí ar leith daoine (is eisceacht atá sa tseirbhís cúntóra baile sa mhéid is go bhfuil gearradh an mhuirir lánroghnach);
- an réimse iomlán de sheirbhísí sainithe a bheith curtha ar fáil in aisce do shealbhóirí cárta leighis (ach amháin an tseirbhíse cúntóra baile. Níl soláthar na seirbhíse seo éigeantach agus tá gearradh na muirear faoi dhiscréid an bhoird sláinte).
I gcás na seirbhísí lárnacha, is é an teanga a úsáidtear i gCuid IV den Acht ná “cuirfidh bord sláinte [an tseirbhís] ar fáil” dóibh siúd ag a bhfuil incháilitheacht iomlán, agus i gcásanna áirithe (lena n-áirítear seirbhísí d’othair chónaithe), dóibh siúd ag a bhfuil incháilitheacht theoranta. Is fiú go mór a thabhairt faoi deara, i ngach cás suntasach, go n-éilíonn an fhoirmle a úsáidtear i gCuid IV gníomh ar leith ó bhoird sláinte; ní cháilítear an fhoirmle focail trí iad a bheith faoi réir aon choinníollacha ar leith. Pointe an-tábhachtach, i gCaibidil II - V de Chuid IV, úsáidtear an téarma “incháilitheacht” mar aitheantóir díobh siúd dá gcuirfear seirbhísí ar fáil nó ar féidir seirbhísí a chur ar fáil dóibh, agus chuige sin amháin. Mar sin, nuair a dhéantar foráil in alt 52 go"[g]cuirfidh bord sláinte seirbhísí d'othair chónaithe ar fáil do dhaoine ag a bhfuil lán-cháilíocht agus do dhaoine ag a bhfuil cáilíocht theoranta",tá sé an-soiléir go bhfuil sé i gceist go n-aithneodh an tagairt do “incháilitheacht” na catagóirí daoine a gcuirfear an tseirbhís ar fáil dóibh. I gcomhthéacs Chaibidil II - V de Chuid IV den Acht Sláinte 1970, ní tharlódh sé go mbeadh mearbhall ann maidir leis na téarmaí “incháilitheacht” agus “teidlíocht”.
“Incháilitheacht” versus “Teidlíocht”
Ina ainneoin sin, áitíonn an Roinn gur cosúil go bhfuil an dá théarma seo á n-úsáid go hidirmhalartach san Acht Sláinte 1970 agus go bhfuil meascán mearaí agus éiginnteacht mar thoradh air sin. Má léitear an tAcht go cúramach ní aontófar leis an maíomh sin. I roinnt de na hailt i gCuid IV den Acht úsáidtear na téarmaí “i dteideal” nó “teidlíocht” ach ní úsáidtear riamh iad ar bhealach a thugann le tuiscint go bhfuil aon rud seachas an bhrí dhíreach seo i gceist. Tá roinnt samplaí le feiceáil anseo thíos.
Déantar foráil in alt 50 do chás ina gcuirtear seirbhís ar fáil do dhuine agus go bhfaightear amach ina dhiaidh sin “nach raibh sé i dteideal na seirbhíse”. (Nóta 9) Rinneadh foráil in alt 54, a aisghaireadh in 1990, do shocruithe íocaíochta deontais sa chás go roghnaíonn duine “atá i dteideal leas a bhaint as seirbhísí d'othair chónaithe faoi alt 52” cóireáil phríobháideach a fháil in institiúid cheadaithe ina n-áit. (Nóta 10) Déantar foráil in alt 55 gur féidir le bord sláinte seirbhísí d’othair chónaithe a chur ar fáil “do dhaoine nach gcruthóidh teideal a bheith acu chun seirbhísí den sórt sin faoi alt 52”. (Nóta 11) Agus déantar foráil in alt 63 do sheirbhísí i gcomhair naíonán "a bhfuil teideal ag a máithreacha leas a bhaint as seirbhísí faoi alt 62". (Nóta 12)
Ní cosúil go bhfuil aon mheascán mearaí i gceist anseo. Sa chás go bhforáiltear san Acht go gcuirfidh bord sláinte seirbhís ar leith ar fáil do chatagóir áirithe daoine, tá teidlíocht ag aon bhall den chatagóir sin chun na seirbhíse áirithe sin. Ní úsáidtear an téarma “incháilitheacht” ach amháin i gcomhthéacs na gcatagóirí dá gcuirfear, nó dá bhféadfaí go gcuirfí, seirbhísí ar fáil a aithint; ní úsáidtear riamh é chun sainiú a thabhairt ar an méid is gá seirbhísí a sholáthar. B’fhéidir go deimhin go mbeadh sé níos feiliúnaí don reachtas téarmaíocht iomlán neodrach a roghnú chun na catagóirí éagsúla teidlíochta sláinte a rianú - mar shampla, Catagóir I agus Catagóir II - ach ní dhearna sé amhlaidh.
Ar an gcur chuige seo, a bhfuil an tOmbudsman ar a shon, tá ceart reachtúil ann do dhaoine sa dá chatagóir incháilitheachta seirbhísí d’othair chónaithe a bheith curtha ar fáil dóibh ag an mbord sláinte ábhartha (FSS). Is ceist ar leith atá ann conas ar chóir do na cúirteanna an ceart seo a chur i bhfeidhm; ach tá an chuma ar an scéal gur féidir é a chur i bhfeidhm. Go deimhin, mar a phléitear thíos, tá na cúirteanna tar éis breithniú a dhéanamh ar ghnéithe eile den phacáiste foriomlán de sheirbhísí sláinte á gcur ar fáil i gCuid IV d’Acht 1970.
Is é an loighic a bhaineann le seasamh na Roinne, ná nach gá go gciallaíonn teipeadh “seirbhísí d'othair chónaithe [a chur] ar fáil do dhaoine ag a bhfuil lán-cháilíocht agus do dhaoine ag a bhfuil cáilíocht theoranta” go bhfuil sárú ar dhualgas reachtúil i gceist. Is féidir glacadh leis nach dtugtar sainmhíniú an-sonrach in Acht 1970 ar a bhfuil clúdaithe sa chatagóir “seirbhísí d’othair chónaithe” agus d’fhéadfadh go mbeadh áit ann d’fhíordhíospóireacht maidir leis an méid a bhfuil i gceist san Acht - ach cuimsíonn breithiúnas McInerney i 1976 cuid mhaith den sainiú ar “sheirbhísí d’othair chónaithe” chomh fada agus a bhaineann sé le cásanna tithe altranais. Ach is deacair a fheiceáil gur féidir tuiscint a bhaint as foclaíocht shoiléir alt 52 d’Acht 1970 a fhágann cás nach gcuirtear aon tseirbhís ar fáil do dhuine, mar shampla, a mheastar go bhfuil cúram fadtéarmach i dteach altranais de dhíth air/uirthi. Sna cásanna seo, a bhain le go leor de ghearánaithe an Ombudsman le 25 bliana anuas, ní fheictear dúinn gur réiteach sásúil atá ann duine a chur ar liosta feithimh i gcomhair seirbhísí (agus is cosúil go raibh úsáid liostaí feithimh sa réimse seo neamhrialta).
Is seasamh ginearálta atá i seasamh na Roinne, go bhfuil mearbhall ann idir “incháilitheacht” agus “teidlíocht”, seachas ceann a bhaineann le seirbhísí d’othair chónaithe amháin. Go loighciúil, mar sin, caithfidh go mbaineann an easpa soiléireachta a deir an Roinn atá ann, chomh maith leis an tuairim nach bhfuil ceart infheidhmithe ann i leith seirbhísí, thar an réimse iomlán seirbhísí a chuirfidh na boird sláinte (FSS) ar fáil faoi Acht 1970. Ar an mbunús seo, ba chóir don Roinn an dearcadh a bheith aici nach bhfuil aon oibleagáid infheidhmithe ag an FSS seirbhísí d’othair chónaithe a chur ar fáil do shealbhóir cárta leighis (ná, go deimhin, d’aon duine ar a bhfuil gnáthchónaí sa Stát) a bhfuil gá aige/aici le cóireáil géarmhíochaine ospidéil. Chomh maith leis sin, má tá an ceart ag an Roinn, níl aon teidlíocht ar leith faoin dlí ag íospartach thimpiste bóthair a thagann chuig Rannóg Éigeandála ospidéal FSS chun cóireáil a fháil; ná níl aon cheart dlíthiúil ag bean atá ar tí leanbh a shaolú chun seirbhísí máithreachais a fháil. Ná, ar an mbunús seo, ní féidir ceangal a bheith ar FSS seirbhísí dochtúra ginearálta a eagrú do shealbhóirí cárta leighis ná scéim aisíocaíochta drugaí a fheidhmiú dóibh siúd nach bhfuil cártaí leighis acu. Ní fhéadfadh sé go bhfuil sé seo amhlaidh; agus ní heol don Ombudsman gur áitigh an Roinn riamh go bhfuil sé seo amhlaidh.
Nótaí
(Nóta 8) Mar shampla, faoi alt 55 d’fhéadfadh bord sláinte seirbhísí d’othair chónaithe a chur ar fáil do dhuine nach bhfuil i dteideal incháilitheach iomlán nó theoranta, ach sa chás seo, bheadh an tseirbhís faoi réir mhuirear éigeantach
(Nóta 9) "50. —Nuair a bheidh duine tar éis seirbhís a fháil faoi na hAchtanna Sláinte, 1947 go 1970, agus go bhfaighfear amach nach raibh sé i dteideal na seirbhíse, féadfaidh an bord sláinte iomchuí táille a cheadóidh nó a ordóidh an tAire a bhaint amach ina leith" (ár béim)
(Nóta 10) "54 - Aon duine atá i dteideal leas a bhaint as seirbhísí d'othair chónaithe faoi alt 52 nó tuiste linbh atá i dteideal a cheadú don leanbh leas a bhaint as na seirbhísí sin féadfaidh sé, más mian leis an duine sin é, in ionad glacadh le seirbhísí a bheidh curtha ar fáil ag an mbord sláinte, socrú a dhéanamh le haghaidh seirbhísí a samhail a sholáthar don duine nó don leanbh in aon ospidéal a bheidh ceadaithe ag an Aire chun críocha an ailt seo, agus i gcás ina ndéanfaidh duine nó tuiste socrú den sórt sin, íocfaidh an bord sláinte, de reir rialacháin a dhéanfaidh an tAire le toiliú an Aire Airgeadais, an íocaíocht fhorordaithe i leith na seirbhísí a sholáthrófar amhlaidh.
(Nóta 11) " 54 - Féadfaidh an bord sláinte seirbhísí d'othair chónaithe a chur ar fáil do dhaoine nach gcruthóidh teideal a bheith acu chun seirbhísí den sórt sin faoi alt 52 agus (i gcóiríocht phríobháideach nó leathphríobháideach) do dhaoine a chruthóidh an teideal sin a bheith acu ach nach mbaineann leas as na seirbhísí faoin alt sin agus déanfaidh an bord táillí a cheadóidh nó a fhorordóidh an tAire a baint amach i leith aon seirbhísí a sholáthrófar amhlaidh." (ár béim)
(Nóta 12 ) "63. —(1) Cuirfidh bord sláinte seirbhísí liachta, máinliachta agus altranais ar fáil do leanaí suas go dtí sé seachtaine d'aois a bhfuil teideal ag a máithreacha leas a bhaint as seirbhísí faoi alt 62." (ár béim)
5.4 DÉANTAR FORÁIL SA DLÍ ...CÉARD A FHOGHLAIMÍMID Ó BHREITHIÚNAIS CÚIRTE...
Tá cúpla céad caingean dlí amuigh ina bhfuil daoine scothaosta a bhí orthu leas a bhaint as cúram i dteach altranais príobháideach, toisc nach raibh aon áiteanna ar fáil i dtithe altranais poiblí, ag lorg cúiteamh ón Stát ar na costais a tabhaíodh i gcúram príobháideach (féach caibidil 8). Go bunúsach, tá na daoine seo ag lorg dearbhú ón Ard-Chúirt ar a gceart seirbhísí d’othair chónaithe a bheith curtha ar fáil dóibh ag a mbord sláinte (FSS). I rith an imscrúdaithe seo, d’iarr an tOmbudsman sonraí ón Roinn agus ó FSS maidir leis an dlíthíocht seo; dhiúltaigh an dá chomhlacht comhoibriú fiú sa mhéid is gur dhiúltaigh siad staitisticí a chur ar fáil maidir leis an líon caingne ar leith atá i gceist. Tá pictiúr faighte againn, ó fhoinsí eile, de réim na dlíthíochta seo agus de na héilimh ar leith atá á ndéanamh. (13) Agus an tuarascáil seo á scríobh, tuigtear dúinn nár éisteadh aon cheann de na cásanna seo os comhair na hArd-Chúirte agus nach ndearnadh breithiúnas ina leith. Tá an chosúlacht ar an scéal nach bhfuil an Ard-Chúirt tar éis plé leis an gceist ar leith maidir le ceart infheidhmithe a bheith ann seirbhísí d’othair chónaithe a chur ar fáil faoi alt 52 den Acht Sláinte 1970 ar aon bhealach eile. Tá treoir shuntasach ar fáil ó bhreithiúnais na nUaschúirteanna a bhaineann le halt 52 chomh maith le breithiúnais ar fhorálacha comhchosúla eile i gCuid IV den Acht Sláinte 1970.
Léirmhíniú Reachtúil
Áitíonn an Roinn nach gciallaíonn alt 52 den Acht Sláinte 1970 go bhfuil ceart á thabhairt d’aon duine aonair seirbhís d’othair chónaithe a fháil ná go bhfuil sé ag cur oibleagáid ar FSS seirbhísí d’othair chónaithe a sholáthar d’aon duine aonair. Níl an áitiú seo sochreidte ach amháin sa chás go nglacann duine leis gur chóir an teanga shoiléir atá in alt 52 (...cuirfidh bord sláinte seirbhísí d'othair chónaithe ar fáil do dhaoine ag a bhfuil lán-cháilíocht agus do dhaoine ag a bhfuil cáilíocht theoranta”) a chur ar leataobh i bhfabhar léirmhínithe atá bunaithe ar thuiscint dhifriúil, agus níos neamhghnáiche, ar bhrí na bhfocal san alt. De réir mar a thuigeann an tOmbudsman an scéal, i gcás reachta atá dírithe ar an bpobal go ginearálta (rud atá fíor faoin Acht Sláinte, 1970) ba chóir a ghnáthbhrí nó a bhrí chomhráiteach a thabhairt d’fhocal nó do ráiteas. Go deimhin, chuir an Chúirt Uachtarach an cur chuige seo i bhfeidhm i mbreithiúnas a rinne sí le déanaí maidir le léirmhíniú an Achta Sláinte, 1970.
Bhain an tsaincheist a ardaíodh in Tierney & Ors - v - Bord Sláinte an Oirthuaiscirt (14) le halt 38 den Acht Sláinte 1970 agus cibé an raibh sé de cheart ag Bord Sláinte an Oirthuaiscirt mar a bhí ag an am, deireadh a chur le seirbhísí máithreachais ag Ospidéal Ginearálta Mhuineacháin. I rith a breithiúnais (lenar aontaigh an bheirt bhreitheamh eile), rinne Denham J. idirdhealú idir dualgas bhord sláinte seirbhísí áirithe a chur ar fáil agus an cheist ar leith maidir le cén áit ar chóir na seirbhísí sin a chur ar fáil. I rith a breithiúnais, thug Denham J. faoi deara, maidir leis an Acht Sláinte 1970:
"Statutes should be construed according to the intent expressed in the legislation. The words of a statute declare best the intent of an Act. The language of the relevant sections of the Act of 1970 is clear. Consequently those words should be given their ordinary meaning. The Court is bound to give effect to the clear meaning of the statute."
Bhí Alt 52 ar cheann de na hailt ábhartha d’Acht 1970 a shíl Denham J. go raibh an teanga ann “soiléir”. Ar an mbunús sin, is cosúil nach bhfuil aon tacaíocht ann do léirmhíniú na Roinne ar alt 52, atá ag brath ar léamh de na focail san alt atá ag teacht salach ar a ngnáthmhíniú.
Alt 52
Is cosúil go mbaineann breithiúnas na Cúirte Uachtaraí i gcás Tierney go díreach le léirmhíniú ceart ar alt 52 den Acht Sláinte 1970. I rith a breithiúnais sa chás sin, díríonn Denham J. ar conas "[to] consider and construe the relevant provisions". I measc na bhforálacha a aithhníonn sí a bheith ábhartha tá alt 52; i leith an ailt sin, deir sí:
"A fundamental duty of the respondent [health board], as stated in s.52, is to provide inpatient services for persons of full eligibility and persons with limited eligibility. Section 52 clearly provides that a health board shall make available inpatient services for persons with full eligibility and with limited eligibility."
Aithníonn Denham J. alt 62 d’Acht 1970, ina bpléitear seirbhísí máithreachais, mar fhoráil ábhartha eile atá le meas agus le forléiriú. Seo mar a leanas a conclúidí maidir leis an bhforáil sin:
"This case relates to maternity services. Section 62 expressly states that a health board, such as the respondent, shall make available without charge medical, surgical and midwifery services for the health, in respect of motherhood, of women who are persons with full eligibility or persons with limited eligibility."
Is é an cinneadh foriomlán a rinne sí, ná cé go bhfuil sé de dhualgas ar bhoird sláinte (agus FSS anois) seirbhísí ar leith a chur ar fáil, seirbhísí d’othair chónaithe agus seirbhísí máithreachais san áireamh, tá solúbthacht ann taobh istigh den reachtaíocht maidir leis an áit a bhfuil na seirbhísí seo le cur ar fáil:
"The Act of 1970 gives a general duty to the respondent to provide services, such as maternity services. This obligation is stated in sections of the Act of 1970 including s.62. However, the statute does not mandate where the services should be provided. The respondent may meet its obligation by providing the services anywhere in its region."
Tagraíodh do léirmhíniú alt 52 i mbreithiúnas na Cúirte Uachtaraí in Maidir le hAirteagal 26 agus an Bille Sláinte (Leasú) (Uimh. 2) 2004. Bhí sé i gceist leis an mBille Sláinte (Leasú) (Uimh. 2, 2004 bunús dlíthiúil siarghabhálach a chur ar fáil maidir le muirear a ghearradh ar shealbhóirí cárta leighis, thar thréimhse beagnach tríocha bliain, ar sheirbhísí d’othair chónaithe a sholáthar i dtithe altranais poiblí; rinne sé iarracht freisin bunús dlíthiúil a chur ar fáil do mhuirir den chineál seo sa todhchaí. Ina breithiúnas, chinn an Chúirt Uachtarach go raibh forálacha siarghabhálacha an Bhille míbhunreachtúil. Ag teacht di ar an gconclúid seo, d’fhéach an Chúirt Uachtarach ar an gcineál forálacha a bhí ann faoin Acht Sláinte 1970 ag an am maidir le seirbhísí d’othair chónaithe. Is cosúil gur ghlac an Chúirt leis go raibh sé soiléir go gcuireann alt 52 ceangal nó oibleagáid ar bhoird sláinte (FSS) seirbhísí d’othair chónaithe a chur ar fáil:
"The sum total of these provisions is that, by the legislation of 1970 ... the Oireachtas required and has continued to require Health Boards, at all times prior to the passing of the Bill, to make in-patient services available without charge to all persons 'suffering from physical or mental disability'. While the individual circumstances of patients will vary enormously in terms of age and physical and mental capacity, it is obvious that, by enacting the Act of 1970, the Oireachtas was concerned to ensure the provision of humane care for a category of persons who are in all or almost all cases those members of our society who, by reason of age, or of physical or mental infirmity, are unable to live independently. They are people who need care. Even without the benefit of statistical or other evidence, the Court can say that the great majority of these persons are likely to be advanced in years. Many will be sufferers from mental disability. While some will have the support of family and friends, many will be alone and without social or family support." (is muid a leag an bhéim) (Nóta 15)
Ailt Bhainteacha
Tá breithniú déanta ag na Cúirteanna freisin ar shaincheisteanna teidlíochta do sheirbhísí ar leith faoi Chuid IV den Acht Sláinte 1970, seachas seirbhísí d’othair chónaithe. Tá alt 56 (seirbhísí d’othair sheachtracha), alt 60 (altranas baile) agus alt 62 (aireachas liachta agus asaoideachta do mháithreacha) go háirithe tar éis a bheith ina n-ábhar do bhreithiúnais chuimsitheacha sna Cúirteanna Uachtaracha. I ngach ceann de na cásanna seo, tá struchtúr an ailt ar leith agus an teanga a úsáidtear an-chosúil le struchtúr agus teanga alt 52.
Rinne an tArd-Chúirt agus an Chúirt Uachtarach ina dhiaidh breithniú ar alt 56 agus alt 60 den Acht Sláinte 1970 in C.K. v Bord Sláinte an Limistéir Thuaidh. Ina bhreithiúnas don Ard-Chúirt (Nóta 16) thug Finnegan P. faoi deara go raibh alt 56 agus alt 60 éigeantach, agus bhreithnigh sé, ag tabhairt aird dó ar an leibhéal seirbhíse a cuireadh ar fáil faoin dá alt, san dá chás, go raibh an Bord Sláinte "in breach of its statutory duty to P.K." (ar thionscain a dheirfiúr an chaingean ar a shon). Ardaíodh ceist freisin a bhain le teidlíocht faoi alt 61, a bhain leis an tseirbhís cúntóra baile. Sa chás sin thug Finnegan P. faoi deara "section 61 is regulated by the word 'may' rather than the word 'shall' " agus dúirt sé "there is no statutory right to such services" os rud é gur ceist beartais a bhí ann don Bhord Sláinte agus don Aire cé acu ar chóir seirbhísí cúntóra baile a chur ar fáil, agus más cóir, cén cineál seirbhísí. Nóta tráchta spéisiúil amháin a bhí sa bhreithiúnas seo ná gur luaigh Uachtarán na hArd-Chúirte go raibh sé spéisiúil nach bhféadfaí soláthar a dhéanamh do P. K. ach amháin trí sheirbhísí d’othair chónaithe os rud é nach raibh aon soláthar institiúideach ar fáil sa mhéid a bhí riachtanach faoi alt 52 den Acht.
Rinne an Bord Sláinte achomharc ar an mbreithiúnas seo chuig an gCúirt Uachtarach. Seo mar a leanas a cuireadh ceann dá fhorais achomhairc in iúl: "the provisions of section 56 of the Health Act 1970, as amended, do not give rise to individually enforceable statutory rights in the applicant". Rinne foras achomhairc eile éileamh comhchosúil maidir le halt 60 agus an tseirbhís altranais baile. Is soiléir gur thuig an Bord Sláinte go raibh breithiúnas na hArd-Chúirte tar éis a dhearbhú go sainiúil gur cearta reachtúla atá infheidhmithe ina n-aonar iad an ceart chun seirbhísí d’othair sheachtracha agus an ceart chun altranais baile.
D’éirigh leis an mBord Sláinte ina achomharc chuig an gCúirt Uachtarach, ach ar an bhforas an-sainiúil go raibh dul amú ar an Ard-Chúirt ina dearcadh (a) gur chuimsigh seirbhísí d’othair sheachtracha seirbhísí a sholáthar i dteach an othair agus (b) gur éiligh an tseirbhís altranais baile "a long term virtually full-time (or even extensive part-time) nursing service for disabled persons in their own homes." Tá sé ina phointe suntasach nár thug an Chúirt Uachtarach aon rialú ar chinneadh na hArd-Chúirte, i bprionsabal, gur theip ar an mBord Sláinte teidlíocht an iarrthóra faoi alt 56 agus alt 60 den Acht Sláinte 1970 a shásamh. Tá sé an-suntasach nár thug an Chúirt Uachtarach aon rialú ar an éileamh achomhairc "the provisions of section 56 [and section 60] of the Health Act 1970, as amended, do not give rise to individually enforceable statutory rights in the applicant". Mar sin, níl aon chur isteach ar bhreithiúnas na hArd-Chúirte, i bprionsabal, go dtugann an tAcht Sláinte 1970 teidlíochtaí reachtúla do sheirbhísí d’othair sheachtracha agus do sheirbhísí altranais baile tar éis an achomhairc chuig an gCúirt Uachtarach.
Ar an gcaoi chéanna, rinne na Cúirteanna breithniú ar an tsaincheist de theidlíocht ar sheirbhísí faoi alt 62 den Acht Sláinte 1970, lena ndéantar foráil i gcomhair aireachais liachta agus asaoideachta do mháithreacha (arís i struchtúr agus i dteanga beagnach mar an gcéanna le halt 52), in Spruyt & Anor v Bord Sláinte an Deiscirt (Nóta 17) agus le déanaí in O’Brien v Bord Sláinte an Limistéir Thiar Theas. San dá chás bhain an pointe a bhí i gceist le ceart bhean a bhí ag iompar clainne seirbhís cnáimhseachais baile, nó breith sa bhaile, a bheith curtha ar fáil di ag a bord sláinte. In Spruyt thug an Chúirt Uachtarach a mhíniú soiléir gan athbhrí d’alt 62. Á dhéanamh seo di, chinn an Chúirt go raibh oibleagáid reachtúil ann faoi alt 62 seirbhísí cnáimhseachais a chur ar fáil le dochtúir ginearálta nó le bean chabhrach. Bhreithnigh an Chúirt freisin nach féidir oibleagáid bhord sláinte faoin bhforáil sin a shásamh trí thairiscint a dhéanamh chun duine atá i dteideal sheirbhísí den chineál sin a shlánú i gcoinne chostas a socruithe féin a dhéanamh le cleachtóir príobháideach; ní chomhlíonadh a oibleagáidí atá i dtairiscint den chineál seo ach socraíocht ex gratia. In O’Brien, d’aithin an Ard-Chúirt an oibleagáid seo chun seirbhísí cnáimhseachais a chur ar fáil mar cheanglas reachtúil. (Nóta 18) Ar deireadh, tá sé soiléir ón mbreithiúnas a rinne an Chúirt Uachtarach i gcás Tierney le déanaí, mar a luaitear thuas, go bhfuil dualgas ar bhoird sláinte (agus FSS anois) seirbhísí máithreachais a sholáthar.
Is éard atá suntasach faoi na breithiúnais seo, a bhaineann le seirbhísí faoi ailt 56, 60 agus 62 den Acht Sláinte 1970, ná go bhfuil na Cúirteanna tar éis breithiúnais shoiléire a thabhairt go gcuireann na forálacha seo oibleagáidí reachtúla ar bhoird sláinte (agus FSS anois) agus go dtugann siad cearta infheidhmithe do dhaoine aonair ábhartha a aithnítear mar dhaoine a gcuirfear seirbhísí ar fáil dóibh. Níl aon chúis ann a chreidiúint, i gcás alt 52 (seirbhísí d’othair chónaithe) go mbeadh aon dearcadh eile ag na Cúirteanna seachas go gcuireann sé oibleagáidí reachtúla ar na boird sláinte (FSS) agus go dtugann sé cearta infheidhmithe do dhaoine aonair lena mbaineann.
Maidir le neart dhearbhú na Roinne nach dtugann alt 52 cearta infheidhmithe, tá an tAire reatha, ar ócáid amháin ar a laghad, tar éis seasamh réasúnta neodrach a ghlacadh maidir leis an gceist. I rith díospóireachta sa Dáil an 1 Meitheamh 2006, dúirt an tAire (ag freagairt ceisteanna a chuir an Dr. Liam Twomey, T.D.)
"The issue of whether everyone over 70 is entitled to a bed funded by the State and, if a bed in a public facility is not available, whether the State must fund a bed in a private nursing home, is being tested in the courts. As we know from the 29-year-old issue concerning charges, no legislation we introduced could be retrospective. I do not know how this will be determined."
Nótaí
(Nóta 13) Mar shampla, thuairiscigh an Irish Times an 3 Deireadh Fómhair 2007 go raibh 407 imeacht dlíthiúil comhdaithe i gcoinne an Stát maidir le cúram fadchónaithe a sholáthar. Chuimsigh siad seo éilimh ar theidlíocht do chúram poiblí in aisce i dteach altranais ó othair a d’íoc as cúram príobháideach. De réir na tuairisce, bhí an Roinn ag machnamh faoi cibé ar chóir cásanna a chosaint nó a shocrú ar bhunús cás ar chás.
(Nóta 14)[2010] IESC 43
(Nóta 15)[2005] 1 IR 105
(Nóta 16) [2002] 2 IR 545
(Nóta 17) Neamhthuairiscithe, An Chúirt Uachtarach, (14 Deireadh Fómhair 1988)
(Nóta 18) In O’Brien v Bord Sláinte an Limistéir Thiar Theas - Neamhthuairiscithe, An Ard-Chúirt, (5 Meán Fómhair 2002) ghlac Ó Caoimh J. le " that if a clear statutory obligation exists, economic considerations cannot override the requirement of the section and I am satisfied that s.2 of the Health (Amendment) (No. 3) Act 1996 cannot be construed as overriding any clear statutory obligation to provide a specific service".
5.5 DÉANTAR FORÁIL SA DLÍ ...SEIRBHÍSÍ FIACLÓIREACHTA - SAINCHEIST BHAINTEACH...
Tá conspóid tagtha chun cinn le roinnt míonna anuas i réimse na seirbhísí fiaclóireachta i ndiaidh cinneadh a rinne FSS chun an leibhéal cóireála fiaclóireachta atá le cur ar fáil do shealbhóirí cárta leighis trí chleachtóirí fiaclóireachta príobháideacha a ghearradh siar go suntasach. (Nóta 19) Tá sé seo ábhartha sa chomhthéacs reatha sa mhéid is go bhfuil an oibleagáid dhlíthiúil ar FSS seirbhísí fiaclóireachta a chur ar fáil an-chosúil leis sin a rialaíonn soláthar sheirbhísí d’othair chónaithe. Foráiltear le hAlt 67 den Acht Sláinte 1970:
"67. —(1) Cuirfidh bord sláinte cóireáil déadliachta, súil-liachta agus cluasliachta agus fearais déadliachta, súil-liachta agus cluasliachta ar fáil do dhaoine ag a bhfuil lán-cháilíocht agus do dhaoine ag a bhfuil cáilíochta theoranta".
Rinneadh leasú ar an bhforáil seo trí rialachán i 1972 lenar scriosadh an ceanglas seirbhísí a chur ar fáil dóibh siúd ag a bhfuil incháilitheacht theoranta; níl aon leasú déanta air chomh fada is a bhaineann sé leo siúd a bhfuil cártaí leighis acu. Níl aon bhunús ann chun muirear a ghearradh ar an tseirbhís atá le soláthar do shealbhóirí cárta leighis.
Cé nach ndéanann Acht 1970 sainiú ar an méid seirbhíse fiaclóireachta atá le cur ar fáil faoi alt 67, tá sé soiléir go bhfuil sé i gceist, ar a laghad, go gcuimseodh sé cóireáil fiaclóireachta bhunúsach agus cóireáil éigeandála chun pian a mhaolú. Is cosúil go bhfuil tráchtanna Finnegan P. (féach thall), maidir le réim na seirbhísí atá le cur ar fáil faoin teideal “seirbhísí d’othair sheachtracha”, i gceist anseo: ní mór do chinntí maidir leis an leibhéal seirbhíse atá le soláthar tástáil réasúntachta a chomhlíonadh agus gan a bheith spadhrúil ná treallach.
Tá sé aitheanta le fada an lá nár fhostaigh na boird sláinte dóthain fiaclóirí riamh agus gur theip orthu thar na blianta a n-oibleagáid reachtúil a chomhlíonadh sa réimse fiaclóireachta. (Nóta 20) I 1994, rinne na boird sláinte iarracht a leibhéal géilliúntais don riachtanas in alt 67 a fheabhsú trí fhiaclóirí príobháideacha a úsáid chun cóireáil a chur ar fáil do shealbhóirí cártaí leighis aosacha. Tá sé seo faoi scéim ar a dtugtar Scéim na Seirbhísí Cóireála Fiaclóireachta (SSCF). Tá sé réasúnta a ghlacadh leis gur bunaíodh an SSCF leis an aidhm de theidlíochtaí reachtúla shealbhóirí cárta leighis faoi alt 67 a chomhlíonadh.
In Aibreán 2010 ghearr FSS siar go suntasach ar an réimse cóireálacha atá le cur ar fáil faoin SSCF do shealbhóirí cárta leighis. Faoi na socruithe nua, tá an SSCF dírithe anois ar "emergency dental care ... with a focus on relief of pain and sepsis". Is cosúil gurb é an éifeacht atá aige seo ná go bhfuil cóireáil faoin SSCF in aon tréimhse dhá mhí dhéag, teoranta anois do scrúdú amháin ar an mbéal, dhá líonadh éigeandála agus stoitheadh éigeandála le "additional care ... considered in exceptional or high risk cases" amháin. (Nóta 21) Sa chomhthéacs nach bhfuil dóthain fiaclóirí dá cuid féin fostaithe ag FSS, tá sé dosheachanta go gciallaíonn an ciorrúchán seo ar an SSCF nach bhfaighidh othair a bhfuil cártaí leighis acu an leibhéal seirbhíse dá bhfuil siad i dteideal sa dlí. Go deimhin, faoin SSCF go dtí sin, is dóigh nach raibh sealbhóirí cárta leighis ag fáil an leibhéal seirbhíse dá bhfuil siad i dteideal de réir an dlí. Taobh istigh den FSS féin, is cosúil go nglactar leis go gciallaíonn srianta SSCF go mbeidh ar shealbhóirí cárta leighis glacadh le "a diminution of their entitlements". (Nóta 22)
Tá saincheist na seirbhísí fiaclóireachta ábhartha anseo mar léirítear go bhfuil cleachtas na Roinne agus FSS i gcás chúram fadchónaithe do dhaoine scothaosta ina chás amháin i bpátrún iompair níos leithne. Tá neamhaird ar an méid a éilítear faoin dlí, agus teipeadh (thar 40 bliain) leasú a dhéanamh ar an dlí ionas go bhfuil an cleachtas agus an dlí ag teacht le chéile, i gceist anseo. Tá sé soiléir go bhfuil an t-iompar seo go dona dóibh siúd nach bhfuil ag fáil seirbhísí atá sé de cheart reachtúil acu a fháil, ach ar leibhéal níos bunúsaí, tá sé go dona dár gcóras rialtais.
Sna dálaí airgeadais deacra atá os comhair an Stáit faoi láthair, d’fhéadfadh go bhfuil sé dosheachanta go ngearrfar maoiniú thar réimse seirbhísí poiblí. D’fhéadfadh go mbeadh gá seirbhísí a bhfuil oibleagáid reachtúil ann faoi láthair iad a sholáthar, a chiorrú nó a chur ar fionraí go hiomlán. Más fíor, mar a deir an tAire Sláinte agus Leanaí reatha, gur " society ruled by law" atá ionainn (Nóta 23), ní mór aon chiorrú nó fionraí i leith seirbhísí reachtúla a dhéanamh ar bhealach atá ceart de réir an dlí. Ach i gcúinsí ina bhfuil neamhaird tugtha ar chuid de cheanglais dhlíthiúla an Achta Sláinte 1970 le blianta anuas, ní haon iontas é (i gcás seirbhísí fiaclóireachta, mar shampla) go bhfuil srianta breise ar sheirbhísí reachtúla á gcur i bhfeidhm gan aon aird ar an dlí. Tarraingíonn gníomh den chineál seo droch-cháil ar an dlí.
Nótaí
(Nóta 19) "Cuts will set back services by decades say dentists", Irish Examiner, (24 Márta 2010)
(Nóta 20) Chomh fada siar le 1976 d’fhéach an Chomhairle Shláinte Náisiúnta ar an gcás maidir le seirbhísí fiaclóireachta faoin Acht Sláinte 1970 agus thuairiscigh sí "... the existing service was most unsatisfactory and inadequate to deal with the demand from eligible persons. It was estimated that only one-third of the 600,000 eligible children estimated to need attention were examined each year under the scheme. Adults receiving treatment under this scheme number about 50,000 a year out of an estimated 570,000 eligible adults not catered for by other schemes" Tuarascáil na Comhairle Sláinte Náisiúnta, 1976 arna lua in The Irish Social Services, John Curry, An Foras Riaracháin, (1980)
(Nóta 21) Ciorclán 008/10 ón tSeirbhís Aisíocaíochta um Chúram Phríomhúil, FSS dár dáta 26 Aibreán 2010
(Nóta 22) Meabhrán inmheánach FSS an 30 Aibreán 2010 ó cheathrar Príomh-Dhéidlianna. Tugtar faoi deara sa mheabhrán, sa chás nach féidir cóireáil oiriúnach a chur ar othair a bhfuil cárta leighis acu faoin SSCF, gur féidir iad a atreorú siar chuig seirbhís fiaclóireachta FSS féin, nach bhfreastalaíonn ach ar “Fhiaclóireacht Cúraim Speisialta agus Leanaí”.
(Nóta 23) Mary Harney T.D., an tAire Sláinte agus Leanaí , Dáil Éireann, (16 Feabhra 2005)
5.6 DÉANTAR FORÁIL SA DLÍ ...IARSCRÍBHINN - FREAGRA NA ROINNE AR AN GCAIBIDIL SEO
Diúltaíonn an Roinn don anailís dhlíthiúil atá leagtha síos sa chaibidil seo ar réimse leathan cúiseanna. Níl sé indéanta na hargóintí go léir á gcur chun cinn ag an Roinn a phlé go mion. Tá pointe argóna lárnach amháin gur mian leis an Ombudsman tabhairt faoi, áfach. Tá achoimre déanta ar an bpointe seo sa sliocht seo a leanas ó fhreagra na Roinne ar dhréacht den chaibidil seo
"One of the implications of the views of the Ombudsman ... is that section 52 of the Health Act, 1970 imposed an obligation on Government since 1970 to provide in-patient services to the population with full and limited eligibility, on demand (no waiting lists) and with no cap on the resources available. Taken to its logical conclusion, this would mean that the Oireachtas intended to establish a single-tier health system in respect of all in-patient services (i.e., hospitals, convalescent homes, homes for persons suffering from physical or mental disabilities and accommodation ancillary thereto). The arrangement since then where a large proportion of the population paid for private health insurance which, in turn, assisted in funding the hospital system for example, would thus have been rendered moot.
Furthermore, the eligible population would have had to be provided with the service on demand and so the system, logistically, would have to have an excess of capacity to ensure this would happen. The contention that there is no cap on the resources allowed for in-patient services would, in effect, mean that such services would become a demand-led service with no ceiling on expenditure."
[...]
To impute that in-patient services were demand-led for the entire population with full and limited eligibility since 1970 would, in effect, have prioritised these services over community-based services. If such were the case, the community–based services would not have developed at all. It would also not have reflected Governments’ commitment to the delivery of a more holistic health and personal social services model, with an emphasis on community–based services."
Ar bhealaí áirithe, is é seo argóint an “raon scanrúil”: go bhfuil an toradh a bheadh ar ghlacadh le fírinne an scéil chomh treascrach nach bhfuil sé ciallmhar fiú smaoineamh ar an gcás sin.
Is é argóint na Roinne go gciallódh glacadh le hanailís an Ombudsman ar alt 52 d’Acht 1970 go mbeadh seirbhís ospidéil bunaithe ar éileamh, gan aon liostaí feithimh agus gan aon teorainn ar acmhainní, ag teastáil. Is ráiteas áibhéalach é seo maidir leis na hiarmhairtí a bheadh i gceist dá nglacfaí le hanailís an Ombudsman. Aithníonn an tOmbudsman go gcuirtear ualach an-trom ar an Stát maidir le soláthar seirbhísí d’othair chónaithe in alt 52 den Acht Sláinte 1970. Ní chiallaíonn sé seo, áfach, go mbeadh seirbhís “bunaithe ar éileamh” i gceist.
Tagraíonn an Roinn (sna sleachta thuas) d’intinn an Oireachtais agus do thiomantas an Rialtais. Ba chóir, le ceart, go mbeadh an dá chatagóir seo ag teacht le chéile. Go deimhin, tagann an-chuid den deacracht a ndéantar cur síos uirthi sa tuarascáil reatha chun cinn toisc nach bhfuil tiomantas ná beartas an Rialtais curtha in iúl i gceart trí reachtaíocht ón Oireachtas. D’fhéadfadh gurb í an fhadhb ná go bhfuil an Rialtas, i bhfoirm an Oireachtais, tar éis iarracht a dhéanamh cuid dá bheartais sláinte a chur i bhfeidhm gan a chinntiú go bhfuil bunús reachtúil soiléir curtha ar fáil ag an Oireachtas do na bearta a theastaíonn chun é seo a chur i bhfeidhm. Más é seo an cás, is cosúil go léiríonn sé arís cé chomh mór is atá an tOireachtas fágtha ar an taobhlíne ag an bhFeidhmeannacht le blianta anuas. (Nóta 24)
Sa mhéid agus go bhfuil intinn an Oireachtais i gceist, tá sí sin leagtha síos go príomha i reachtaíocht. Tá an creat reachtúil do sheirbhísí sláinte leagtha síos san Acht Sláinte 1970 (mar a leasaíodh) agus tá sé mar a leagadh síos é níos luaithe sa chaibidil seo. Tá sé soiléir ó Acht 1970 go bhfuil seirbhísí ar leith ann nach mór do bhoird sláinte (FSS) a sholáthar agus seirbhísí eile a d’fhéadfadh siad a sholáthar; agus go deimhin, tá seirbhísí áirithe ann nach raibh súil ar bith leo sa reachtaíocht a achtaíodh 40 bliain ó shin.
De na seirbhísí nach mór a chur ar fáil, tá roinnt díobh atá sé soiléir a chaithfear iad a chur ar fáil ag pointe ar leith, cuimsítear iontu seo, mar shampla, cnáimhseachas agus cóireáil íospartaigh thimpistí. Ní gá go bhfuil sé riachtanach cuid de na seirbhísí éigeantacha eile a sholáthar “ar éileamh” agus d’fhéadfadh sé a bheith inghlactha daoine a chur ar liosta feithimh ar bhunús tosaíochta de chineál éigin; d’fhéadfadh go gcuimseodh sé seo gnáthaimh nach mbeadh aon tionchar ag moill ar an toradh. Ina theannta sin, de réir mar a sheasann an dlí, in go leor cásanna níl mórán mionsaothraithe ann maidir le raon na seirbhísí atá le soláthar ar bhunús éigeantach; cé go bhféadfadh duine glacadh leis go réasúnta gur chóir do sheirbhísí cineál éigin caighdeáin a ghlactar leis go ginearálta a bhaint amach (féach nóta tráchta Finnegan P. atá luaite thuas).
I gcás chúram fadchónaithe do dhaoine scothaosta, agus ag déanamh neamhaird ar an gcás reatha tar éis achtú an Achta fán STTB 2009, beidh an cás inar gá seirbhís a sholáthar ag brath ar mheasúnú ar an duine ar leith. I gcásanna áirithe, beidh sé réasúnach iarraidh ar dhaoine feitheamh ar sheirbhís, i gcásanna eile, beidh sé soiléir go bhfuil gá le cúram láithreach. Is é an locht is mó inár socruithe thar an tréimhse arna clúdach ag an tuarascáil seo ná, i gcás cúraim fhadchónaithe, nach raibh soláthar leordhóthanach ann d’áiteanna fadchónaithe; ná nach raibh córas réasúnach agus comhleanúnach ann chun measúnú a dhéanamh ar shocrúcháin othair agus iad a chur in ord tosaíochta ar bhealach inar comhlíonadh riachtanais alt 52 den Acht Sláinte 1970. D’fhág easpa cur chuige den chineál sin, in ionad fadhb moille a bheith i gceist, go bhfuil an fhadhb ann in go leor cásanna gur teipeadh seirbhís a chur ar fáil.
Bhí Acht 1970 ina thús nua don tseirbhís sláinte in Éirinn agus leagadh síos cúrsa ann a bhí bunaithe ar chearta dlíthiúla agus ar oibleagáidí dhlíthiúla. Bhí, agus tá, malairt roghanna ann ar an gcur chuige seo. Mar shampla, bheadh sé indéanta creat dlíthiúil a chruthú do sheirbhísí sláinte a chumasódh soláthar seirbhísí taobh istigh de mhúnla solúbtha ina mbeadh seachadadh seirbhíse faoi réir infhaighteacht acmhainní agus ina mbeadh incháilitheacht ar sheirbhísí ag brath ar riachtanas agus faoi réir córais mhuirear. I múnla den chineál seo, beadh sé de shaoirse ag an rialtas ceartúcháin chiallmhara a dhéanamh lena n-áirítear athshainiú seirbhísí agus forbairt seirbhísí nua. Ní hé seo an múnla atá againn in Éirinn faoi láthair, áfach. Ina ainneoin sin, tá cuid de na forbairtí i soláthar seirbhíse sláinte ag tarlú amhail is go bhfuilimid ag feidhmiú taobh istigh de mhúnla solúbtha den chineál sin.
Níl mórán daoine a easaontódh le beartas an Rialtais gur chóir cúram a dhéanamh do dhaoine scothaosta ina dteach féin chomh fada agus is féidir agus gur chóir féachaint ar chúram cónaithe mar rogha dheiridh. Ní mór féachaint ar fhorbairt seirbhísí atá bunaithe sa phobal (mar shampla, pacáistí cúraim baile) mar dhea-rud. Is dócha go bhfuil soláthar pacáistí cúraim baile den chineál sin clúdaithe faoi fhorálacha alt 61 den Acht Sláinte 1970 faoinar féidir le FSS “comhshocraíochtaí a dhéanamh chun cabhrú ... le duine breoite nó easlán ... a chothabháil sa bhaile...”. Ag an am céanna, tá roinnt seirbhísí ann, atá aitheanta le fada mar sheirbhísí príomhshrutha, nach cosúil go bhfuil foráil ar bith déanta dóibh san Acht Sláinte 1970. I measc na seirbhísí den chineál seo tá fisiteiripe, teiripe shaothair agus cosliacht. Is éard atá ag tarlú le blianta anuas ná go bhfuil na seirbhísí eile seo - i gcás nach bhfuil aon oibleagáid reachtúil ann iad a sholáthar, ná, i gcásanna áirithe, aon bhunús reachtúil ann chun iad a sholáthar - á bhforbairt ag am nach bhfuil oibleagáidí reachtúla á gcomhlíonadh.
Deacracht lárnach amháin a bhaineann lenár gcur chuige reatha maidir le seachadadh seirbhísí sláinte ná go bhfuil mearbhall ann maidir le hidirghníomhú beartais agus reachtaíochta. Mar a dúirt tráchtaire amháin:
"Legislation, in itself, is not a guarantee that policies will be implemented, even if that legislation reflects policy. However, it is a prerequisite for the provision of certain services and, without specific legislation, it is difficult for individuals to establish or vindicate their rights."(Nóta 25)
Is cosúil go bhfuil cur chuige againn i seirbhís sláinte na hÉireann le blianta anuas ina bhfuil easpa measa ar an reachtaíocht reatha, agus ag an am céanna, ina gcaitear le seasaimh beartais ar nós go bhfuil éifeacht an dlí ag baint leo.
Níl an Ombudsman ag cur in iúl nár chóir seirbhísí cosúil le pacáistí cúraim baile nó fisiteiripe a sholáthar; ná níl sí ag rá gur chóir forbairt seirbhísí a reo in am chun na dálaí a bhí i gceist nuair a achtaíodh an príomhdhlí sláinte a léiriú. Is éard atá á rá aici ná gur chóir foráil a dhéanamh d’fhorbairtí (a) taobh istigh den chreat dlí reatha nó (b) gur chóir an chreat reatha seo a leasú chun na forbairtí molta a dhearbhú. Níl ceachtar de na rudaí seo tarlaithe. Is é an toradh atá air seo ná mearbhall, neamhréireacht agus easpa cinnteachta maidir le cearta dhaoine scothaosta a bhfuil gá acu le cúram fadchónaithe i dteach altranais. Ina theannta sin, tá an pointe bunúsach ann go mbaineann neamhaird leanúnach ar riachtanais an dlí, fiú sa chás go bhfuil dea-thoil taobh thiar den neamhaird sin, an bonn d’fhorlámhas an dlí go ginearálta. Ar leibhéal níos réadúla, tá go leor priacal ag baint le faillí a dhéanamh ar theidlíochtaí dlíthiúla a chomhlíonadh; go fadtéarmach, tá baol na dlíthíochta ann mar a léiríonn an dlíthíocht atá ar siúl faoi láthair. (féach Caibidil 8)
Nótaí
(Nóta 24) D’ardaigh an tOmbudsman an cheist seo ar roinnt ócáidí, an uair is déanaí acu seo ná san óráid a thug sí an 9 Márta 2010 ag an bhForas Riaracháin - atá ar fáil
(Nóta 25) Deficiencies of the Law Relating to Care of Older People, Ita Mangan, in Older People in Modern Ireland - Essays on Law and Policy, Eoin O'Dell (eag.) (2006)